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住房与贫民窟改造

快速城市化让住宅和已敷设公用设施的土地面临着极其严峻的考验。到2030年,大约30亿人(占世界人口的40%左右)需要适当的居所,需要获得基本的基础设施与服务,比如用水和环境卫生系统。这意味着从现在直到2030年,需要每天在已敷设公用设施和登记在案的土地上修建完工96150套住房。 不幸的是,住房的供应通常受到治理体制不当、人力资源不足以及或过时、或能力不足、或不明智的规章制度的限制,在发展中国家尤其如此。迄今为止,城市规划和建设部门在匹配住房需求工作上的失误导致了大量的住房积压,从而在全球范围内的各种背景下出现了贫民窟。因为正规住房及土地交付系统的限制,越来越多原本符合住房计划条件的人只能搬到贫民窟居住。 在有些城市,贫民窟居民占到人口总数的80%。自2000年起,全球人口新增了5500万贫民窟居民。撒哈拉以南非洲地区的贫民窟人口已达1.995亿,南亚1.907亿,东亚1.896亿,拉美和加勒比海地区1.107亿,东南亚8890万,西亚3500万,北非1180万。 贫民窟标示着一个规划和管理不善的城市部门,尤其是一个机能失常的住房行业。在亚洲,每天有12万人涌入城市,需要新建至少2万套住房及配套的基础设施。据估计,拉丁美洲和加勒比海地区当前的住房需求分别为4200万和5200万套,非洲的住房总需求为每年400万套左右,其中城市居民的需求占到60%以上。

保障所有人拥有包容性的、可持续的、适当的住房
住房是决定生活质量以及民众和地方福祉的基本社会条件之一。在何处安居,居所如何设计与建造,如何融入社区的环境、社会、文化和经济结构,这些都实实在在地影响着人们的日常生活、健康、安全和幸福。考虑到居所作为实体结构具有较长的使用期限,这些因素还会对当前及未来几代人产生影响。因此,住房对可持续发展至关重要。 此外,住房还是社会与环境之间关系的一部分。一方面,住房的建设与运营会消耗大量的自然资源(土地、能源、水、建筑材料),同时还会产生废弃物,造成空气和水污染。另一方面,住房本身还面临着各种环境影响与危害,其中一些与自然灾害和气候变化有关。对于可持续发展而言,这些方面也都是非常重要的考量因素。 可持续住房政策应对的是可持续性与住房之间复杂的关系网。这些政策考虑到了实现住房可持续发展的基本条件(以及可持续性的四个方面:环境、社会、文化和经济),比如对环境和气候变化的影响;房屋的耐用性和复原能力;住房行业里的经济活动以及它们同更广阔经济领域的关联;社区的文化及社会结构;住房对减贫、社会发展和生活质量的影响。 尽管可持续住房通常与经济上的富足有关系,但它并不需要如此——真正可持续的住房是包括所有人,且人人能够负担得起。因此,解决负担能力问题就成了向可持续住房转型的必要条件。但是,光有负担能力还不够,因为如果可以负担的住房给环境或社会生活带来负面影响,它们就不是可持续的。因此,将可负担性同其它的可持续性条件结合在一起就成了必须。在本文中,我们将在可持续住房这个统一的概念之下讨论可持续性与可负担性之间的关系。 此外,虽然可持续住房通常是从节省资源(绿色)的角度来考虑的,但本文倡导的是一种更加全面的方案——不仅仅简单地将可持续住房视为简单的“绿色建筑”单元或群落,同时还将其视为融入更广阔的城市/住区系统的社会加强型、环境友好型的居住实践。这一方案的前提条件是从整体视角看待可持续发展以及住房所具有的多方面特性。 就这一点而言,可持续、可负担的住房可被视为《人居议程》策略中适当住房的延伸:适当住房指的不只是头上有一片屋顶而已。它还指:适当的隐私;适当的空间;实体可达性;适当的安全;使用权保障;结构稳定性和可靠性;适当的照明、采暖通风;适当的基础设施,比如供水、环境卫生及垃圾管理设施;适当的环境质量和与保健有关的因素;以及相对工作地点和基础设施而言的适当和方便的位置,所有这一切都应当在可负担的范围内获得。
住房政策的发展
为发展中国家的数百万家庭提供更多的住所变得越来越紧迫,非法建筑与住房建造流程的快速增加都要求从根本上改变住房政策、城市规划与建筑实践。在城市,建筑业产生的温室气体占到总量的近40%,因此当我们将气候变化纳入考虑范畴,这一点就变得愈发紧迫。这一问题促使国家及城市政府开始关注设计、规划以及会影响住宅区规划、住房设计与建造以及建筑行业的标准和规范。 但是,在发展中国家,可持续住房仍然没能得到应有的重视,很少针对住房的社会、文化、环境及经济方面制定综合性政策。许多发展中国家都有所谓有益于穷人的住房计划,但它们提供的住所通常都条件恶劣,位置偏远,很少考虑居民的生活方式与生计策略。在其它一些发展中国家,房地产业的快速发展导致碳排放量越来越多,给环境带来了负面影响。但在大多数发展中城市,体面而安全的住房仍然是大多数人的梦想,而政府仅仅将经济适用房视为社会的负担。 为了解决住房及非正规住区等问题,政府需要制定强有力的国家住房政策,为提供更多经济适用房创造条件。这是一项基本要求:国家和城市只有具备了强烈的政治意愿、合理的指导方针以及适当的规章制度,才能为所有人提供适当住房,减缓贫民窟的扩张并确保城市的可持续发展。 主要的利益相关方包括国家及地方政府部门、非政府组织、金融机构以及建筑商和私营部门开发商,它们必须在明确的、既定的框架内开展合作。这样就可以创造明确的制度及运作条件,从而以更加有效的方式扶持住房行业,推动为所有人提供可负担的适当住房这一目标的实现。 国家住房政策必需同其它发展环节协调一致,比如社会、经济和环境利益。例如,住房计划不单单只是提供住所,还应在推动就业及经济发展、减贫和促进人类发展等方面发挥积极作用。同样地,住房政策必须考虑到城市规划,倡导混合型城市应用和中高密度,确保较少的城市足迹以及合理的交通模式。 住房计划必需在国家和地方当局的掌控之下。它们不仅要为投资者、开发商和建筑商创建一个良好的环境(比如解决土地问题),同时还要确保穷人能够负担得起的住房,并保障提供基本的服务和基础设施。
住房权
许多国际人权文书都非常重视适当住房权(享有适当生活标准权利的一个重要组成部分)。其中最著名的就是《世界人权宣言》,条款25.1)以及《经济、社会和文化权利国际公约》,条款11.1)。在20世纪90年代,人权组织越来越重视适当住房权,许多政府都采用或修改了住房政策,将人权方面的考量纳入其中。 1996年召开的联合国第二次人类住区大会就充分利用了这一发展态势。会议通过了《伊斯坦布尔宣言》和《人居议程》,构建了一个框架,将人类住区发展同普遍意义上的人权,尤其是住房权实现关联起来。 因此,人居委员会(现在的联合国人居署理事会)在1997年5月采纳了有关“实现适当住房权”的第16/7号决议。该项决议建议联合国人居署同联合国人权事务高级专员办事处(OHCHR)制定一项联合计划,帮助各国实现它们确保逐步充分实现适足住房权的承诺。 近来,联合国人权委员会于2001年4月通过了第2001/34和 2001/28号决议。后者将适当住房权视为享有适当生活标准这一权利的重要组成部分,要求这两个机构加强合作并考虑发起一项联合住房权计划。正是在这些决议的授权下,《联合国住房权计划》得以出炉。 因此,《联合国住房权计划》是联合国人居署和人权事务高级专员办事处的一项联合计划,得到了它们各自主管机构和联合国大会的授权与支持,并于2002年由人居署执行主任和人权事务高级专员启动。 这项计划旨在为政府、社会团体和国家人权机构提供支持,以实现国际人权宣言所描述的、《人居议程》所重申的适当住房权。《人居议程》表示,“在增强能力总体方针的指导下,政府应当采取适当行动,以促进、保护并确保适当住房权逐步充分实现。”(第61段) 为实现这一目标,《联合国住房权计划》在全球范围内采取以下行动:

  • 制定标准和指导方针
  • 详细阐述现有的国际法律文书以及政府为提高合规性提供支持
  • 制定一个系统,以监测并评估在实现住房权方面取得的进展

另请参见联合国人权事务高级专员办事处与联合国人居署关于适当住房权的第21号联合情况说明书

改善现存贫民窟的居住条件
联合国人居署在30多年改造贫民窟的实践中获得了可靠的经验,而贫民窟的改造工作是在愿意实施参与式城市贫民窟改造计划的城市当局及国家政府的主导下进行的。 联合国人居署协助各国制定和实施旨在增加适足住房供应、改善贫民窟居住条件、抑制贫民窟增长的住房政策、战略和计划。它是通过双轨方法实现这一目标的,即将重点放在大规模改进已敷设公用设施的土地及新住房的供应和可负担性上,从而抑制贫民窟的增加和产生,同时实施贫民窟改造方案,比如参与式贫民窟改造方案,以改进现存贫民窟的居住及生活条件。 同样地,联合国人居署为城市贫民窟改造方案提供帮助,同时协助加强制度建设以及来自政府及参与开发非正规住区的其他利益相关方的技术人员的技能发展。在这个过程中,开发了许多参与式的规划工具,其中包括用于计数和制图的工具、方案管理指导方针以及为实施复杂的贫民窟改造方案提供支持的通用指南。 联合国人居署为制定和采用可持续住房建筑规范及国家和城市级别的新修改条例提供技术支持。它制定了国家及城市战略,能够协同一致地减少住房在它们使用期限内排放温室气体,并通过耐用性和针对气候变化的复原能力提高气候适应能力。这一战略同时还能带来社会、文化及经济上的好处,表现为生活质量的提高、减贫、环境保护以及健康与安全的提高。 此外,联合国人居署在协同地方及国家政府同住房、贫民窟改造、重建和降低脆弱性干预等领域里的所有主要参与方开展合作方面具有长期而且深厚的经验。干预主要通过参与式方案实施,根据这样的方案,贫民窟居民成为了贫民窟改造的主要合作方,并通过一个适当的有利环境组织起来。 联合国人居署为地方及国家政府提供指导,确保这样的有利环境能够帮助社区锁定自己的问题并确定其优先次序。联合国人居署提供特定的能力建设及技术支持,此外还支持资源动员以及为社区建立一个良好的管理框架。最后,人居署还在最佳实践和经验教训的基础之上支持干预活动的升级,将它们转化成地方及国家级的战略、方案和政策。 联合国定义贫民窟的五个特征:

  1. 安全用水不足
  2. 环境卫生设施和其它基础设施不足
  3. 住房建筑结构质量差
  4. 人口过密
  5. 居住权没有保障
贫民窟改造:城市总体发展的关键
更加完善的住房及贫民窟改造,通过它们带来的社会及空间影响,有利于减少社会不平等和提升城市安全。确实,在未来的智能型及生产型城市中,贫民窟将变身为富有生机的社区,并完全融入所在的城市肌理及城市管理系统,不再是标志着不正规、社会排斥、低质住房和发展不足的巨大孤岛。 对包括街道网络在内的贫民窟进行实体改造以及对基础设施建设进行改进具有一定的社会意义和经济意义。从社会的角度来看,经过改造的贫民窟能够提高实实在在的居住条件、生活质量,并确保居民在城市中获得服务和机会。从经济角度来看,经过改造的贫民窟能够刺激当地的经济发展,改进城市交通,将一个充满经济活力的板块置于更广阔的城市实体及社会经济结构中。 因此,城市有必要改进贫民窟的居住条件。为了达成这一目标,地方的参与可以变为强有力的工具,围绕他们所在城市社区的规划、管理及治理问题动员低收入群体,但前提条件是他们的参与是有意义的、能够赋予他们权利并改善他们的日常生活。因此,社区级别的参与通常是最有效的,可以通过个体或社区项目来实现,而这些项目在规模上相对有限,渐进式推进,可以看到短期、中期及长期成果。参与式的住房设计重点关注的是城市贫民及弱势群体(包括由女性支撑的家庭)的居住需求和期望,并找到解决方法。 同样,在设计环境上可持续、经济上可负担的绿色住房解决方案时,迫切需要开发实用工具、知识资源和专业技术。如果新的住房不是可持续的,不能做到节能,那么它们所在的城市和国家将在未来几十年中面对危险的能耗模式及掠夺性的城镇化模式。对于实现气候变化减缓与适应的双赢目标而言,住房是一种有利的、战略性的格局,同时它还可实现一般意义上的可持续城市发展。住宅区域规划、贫民窟改造和城市重建有助于减少城市的生态足迹及碳足迹,减少国家建筑行业的温室气体排放。
联合国人居署与住房
联合国人居署为《人居议程》合作伙伴以及各级政府提供支持,帮助它们制定和实施渐进式的住房行业的改革方案与法规,这种法规与有关适当住房权的国际法律保持一致,有助于创建包容性的可持续发展城市。它提供专业技术,支持对住房行业进行合理分析,尤其是对影响经济适用房供应的主要法规进行审议。至于新的或经过修订的渐进式住房法规,实质性的专业建议有助于各国政府创建一个有利的环境,以逐步实现适当住房权。 联合国人居署协助政府制定政策和战略,以最大限度发挥住房在国家经济发展和创造就业岗位等方面的作用。它通过对当地的住房行业进行深度分析提供帮助,并为制定国家住房政策(包括实施战略)提供技术支持。人居署还为住房领域的所有利益相关方提供量身定制的能力建设方案。 住房剖析工具是人居署提供的解决方案之一,自2008年开始已在非洲、亚洲和拉丁美洲至少10个国家中成功应用。有了这一工具,政府和它们在国家及地方级别的合作伙伴能够更好地理解阻碍社会各个阶层获得适当住房的限制因素。它同时还可以推动制定应对政策,从而促进住房的交付,改善土地和基础设施的供应,并为针对每个国家的现实情况制定的住房及其它措施调动私营及公共领域里的金融资源。 为了帮助国家及地方当局更好地理解住房问题和遵守国际法规,联合国人居署提供了技术支持,其中包括针对当前与住房有关的地方、地区及国家法规进行的审查和分析,这些法规涵盖了法律、法令、标准和建筑规范。它还对实现所有人的适当住房权所需要的政策含义进行了审查和分析。此外,人居署还召集国家及地方利益相关方参加国际专家会议,共同讨论国家和地方有关适当住房权的分析。 而且,联合国人居署目前正在拟定到2025年的《全球住房战略》,它考虑到了提供适当的可持续住房和最基本的基础设施所面临的挑战。这一战略认为有必要将住房政策整合到更广阔的城市规划战略及政府行动当中,使其与其它的社会、经济及环境政策保持一致。
全球住房战略
城市中的贫民窟和其它非正规住区前所未有的扩张,是因不健全的公共城市政策导致长期缺乏适当的经济适用住房的客观存在的证明。贫民窟居民的数量从2000年的7.25亿增长到了2013年的8.6亿以上。因此,尽管付诸了巨大的努力,贫民窟的净增长速度仍然超过了改善速度。 联合国人居署的《全球住房战略》旨在帮助成员国实现适当住房权。其主要目标之一就是成员国制定国家住房战略。国家住房战略将在住房、贫民窟改造和预防贫民窟形成等领域对投资、管理和维护活动的政策、规划以及计划予以指导。它们的制定需要所有利益相关方的参与。 国家及城市级别的住房战略与土地使用战略、基础设施战略(包括交通和地方经济发展战略)是密不可分的,所有这些都被整合到了一个广阔的参与式、包容性的城市规划与管理流程,而这个流程位于一个扶持性的法律法规框架之中。联合国人居署的《全球住房战略》的预期结果将在当前有关经济上可行、环境及文化上可持续的社会包容型城市的全球辩论中为住房(重新)定位。此外,这一战略还将产生诸多重要成果,比如:

  • 关于住房政策的思路及实践出现重大变化;
  • 有助于实现2015年之后的可持续发展目标;
  • 推动实施系统性改革,让更多人获得适当住房,利用各种住房方案匹配有效需求;
  • 增强住房与经济体其它环节的联系;
  • 住房生产分散化;
  • 更多地采用可持续建筑和社区的设计与技术,找到更划算、更灵活、更节能的解决方案。