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人居署的历史及其在联合国系统的使命和角色

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联合国大会很早就在多个场合要求各成员国关注城市化问题,但直到20世纪70年代,才看到应对城市快速而无序扩张问题的非常有限的行动。 1975年1月1日,联合国大会成立了联合国生境和人类住区基金会(UNHHSF),这是联合国首个专门应对城市化问题的机构。之后,它的任务是在联合国环境规划署(UNEP)的管理下,通过提供资金和技术援助的方式协助实施与人类住区相关的国家方案,特别是在发展中国家。 生境和人类住区基金会获得的初始资金仅400万美元,使用时间为 4年。那时,城市化及其影响的问题在联合国议程中还不是很突出,主要原因是三分之二的人口仍居住在农村。 1976年,联合国在加拿大温哥华召集了第一次全面承认城市化挑战的国际会议。这次会议,后称为第一次人类住区大会(人居一),决定于1977年12月19日成立一个政府间机构:联合国人类住区委员会(United Nations Commission on Human Settlements),即联合国人居署的前身。同时成立联合国人类住区中心(United Nations Centre for Human Settlements,通常称为“人居中心”),作为委员会的执行秘书处。后人居中心被要求管理生境和人类住区基金会。 自1978年到1996年,在资金和政治支持都很缺乏的情况下,人居中心为预防和改善大规模城市扩张所带来的问题做出了巨大的努力,特别是在发展中国家。1996年,联合国召集了第二次有关城市的会议,即第二次人类住区大会(人居二),评估温哥华第一次人类住区大会以来的二十年所取得的进展,并为新世纪设定全新的目标。大会形成的政治文件被称为《人居议程》(Habitat Agenda),是这次“城市峰会”的成果,被171个国家通过,包含了100项承诺和600项建议。 从1997年到2002年,在《人居议程》和之后于2000年制定的《联合国千年宣言》(United Nations Millennium Declaration)的指导下,联合国人居中心重振旗鼓,根据积累的经验,确定可持续城市发展过程中出现的需优先解决的问题,并对自身的工作方向和组织结构进行了必要的调整和纠正。 2002年1月1日,联合国大会通过第A/56/206号决议,强化了对人居中心的授权,并将人居中心提升为了联合国系统内的一个成熟机构,由此诞生了联合国人居署(UN-Habitat),全称联合国人类住区规划署,负责对议程提出重要建议并进行微调,制定城市发展新战略,以及未来15年的住房目标。 此次重组将联合国人居署推到了联合国发展议程减贫工作的中心位置。联合国人居署配备了更合理高效的组织结构和人员,制定了相关性更强、重点更突出的整套方案和优先级,并通过新的组织结构和授权,为联合国系统减少贫困、促进可持续发展的整体目标做出贡献。现在,它的合作伙伴既有各国政府和地方当局,也有许多国际非政府组织(NGO)和社会团体(CSG)。

联合国系统内的授权和职责
联合国人类住区规划署,即联合国人居署,由联合国大会授权,致力于从社会和环境两个方面推动城镇的可持续发展,它是联合国系统内所有城市化和人居问题的接口机构。 联合国人居署的主要授权文件是《温哥华人类住区宣言》(Vancouver Declaration on Human Settlements)(人居一)和《伊斯坦布尔人类住区宣言》(人居二和《人居议程》),《新千年城市和其它人类住区宣言》(Declaration on Cities and Other Human Settlements in the New Millennium)和第56/206号决议。1975年联合国大会通过的第3327号决议(XXIX),决定建立联合国生境和人类住区基金会(UNHHSF),也构成对联合国人居署的授权。 1977年,第32/162号决议扩大了该授权的范围,将住房、建造和规划委员会(Committee on Housing, Building, and Planning)改组为人类住区委员会。委员会由58个成员国组成,由人类住区中心(即“人居中心”)提供服务,成为联合国系统内组织人类住区相关行动和协调各项活动的接口机构。 之后,2002年,联合国大会通过第56/206号决议,将生境和人类住区基金会、人类住区委员会和人居中心合并为联合国人居署,使之成为联合国的一个成熟的机构,拥有自己的秘书处,由专门的执行主任领导(执行主任兼任联合国副秘书长)。 联合国人居署的授权还来自于其它国际上一致同意的发展目标,包括《联合国千年宣言》(联大第55/2号决议)中确立的目标——特别是到2020年实现至少1亿贫民窟居民生活水平显著提高的目标*, 和到2015年将无法持续获得安全饮用水和基本卫生条件的人口数量减少一半的目标**。 通过联合国大会第65/1号决议,成员国也承诺为实现无贫民窟城市而继续努力,超越当前目标,减少贫民窟的人口数量,改善贫民窟居民的生活水平。 * 这一目标已提前7年于2013年实现。然而,由于进入贫民窟的人数多于离开贫民窟的人数,贫民窟居民的总数还是增加了,这就要求我们比以往付出更多的努力和行动来遏制这一趋势。 ** 摘自《可持续发展世界首脑会议实施计划》
《温哥华人类住区宣言》(人居一)
1976年,城市扩张速度惊人,且不受控制,在发展中国家尤为严重。有鉴于此,联合国大会召集了第一次人类住区大会(人居一),以应对这一挑战,解决未来人类住区问题。 会议于1976年5月31日到6月11日在温哥华召开。会议认识到人类的居住条件直接影响人类、社会和经济发展,不受控制的城市扩张会造成严重的环境和生态后果。 会议制定了《温哥华行动计划》(Vancouver Action Plan),这是第一份应对和控制城市扩张问题的国际性战略计划,结合政治、空间、社会、文化、经济和环境等方面的问题,形成了全面统一的城市化方案。 会议给各国政府提出了具体建议,并要求各国制定国家战略和政策,解决土地使用和土地权利、人口增长、基础设施、基本服务、提供适当住房和就业等问题,同时考虑人类和社会维度以及弱势群体和边缘人口的需求。 《温哥华宣言》和《温哥华行动计划》构成了现在联合国人居署授权的基石。
《伊斯坦布尔人类住区宣言》(人居二)和《人居议程》
1996年,联合国大会在土耳其伊斯坦布尔召集了第二次人类住区大会(人居二),评估《温哥华宣言》(人居一)以来的20年中各成员国在解决城市化问题方面所取得的进展。 会议于1996年6月3日至14日举行。参会国普遍认识到,全球住房和居住条件的恶化在一些发展中国家甚至达到了可能发生危机的程度。各方均认识到了立即采取果敢行动的紧迫性,由此形成了一份战略计划,即包含100项承诺和600项建议的《人居议程》,并被171个国家通过。 议程称“城市必须成为人类能够充实地生活,享有尊严、健康、安全、幸福和希望的地方”,构成联合国人居署(当时还是人居委员会)现在的两个主要目标,即,1)确保人人享有适当住房,2)保证在全球城市化进程中人类住区的健康发展。 为改善城市地区和人类住区的生活质量,《人居议程》列举了实现城市有效发展所必须的几个重点领域,如进行合理的城市规划,使居民能够获得基本服务、基础设施和适当住房,也考虑到了经济、社会、文化、空间和环境问题。议程倡导实行分散式城市管理体系,并进一步要求加强城市和地方当局的财政能力和机构能力,为从基础层面解决城市快速扩张问题创造更合理、更有利的环境。 此外,议程强调,私营部门应承担更多的责任,与政府和地方当局共同努力,解决人类住区发展问题。同时,联合国大会同意从授权和资金两个方面加强人居委员会的能力,帮助成员国实现《人居议程》规定的目标和承诺。
《新千年城市和其它人类住区宣言》
2001年6月9日,联合国大会通过了《新千年城市和其它人类住区宣言》,重申《人居议程》的基本内容,和伊斯坦布尔第二次人类住区大会上做出的承诺。 会议还非常关切地注意到,尽管各国政府为实现《人居议程》的承诺而不断努力,许多国家的总体人居状况仍在恶化。在许多地方,普遍的贫困仍是实现可持续发展的障碍。会议决定,除《人居议程》设定的目标外,联合国人居署还将重点制定更有效的消除贫困战略。 要做到这一点,不仅要重新确定政治意愿,还要在国家和国际层面调动和分配更多新的资源。宣言要求发达国家兑现(于1970年的联合国大会上首次提出的)承诺,在寻找解决方案减轻发展中国家外债负担的基础上,贡献出国民生产总值(GNP)的0.7%用于官方开发工作。 宣言还进一步决定,给予地方当局、非政府组织和其他非政府层面的《人居议程》参与者更多权力,旨在吸引更多的合作伙伴参与住房和人类住区开发工作,其中许多组织都拥有宝贵的城市知识,但却没有得到利用。 会议还提出,应努力为城市居民提供适当的住房资金,支持非正规部门的存款机制,加强有关住房资金的规定和法律框架。此外,宣言还呼吁推广使用合适的、可持续的建筑材料和技术,旨在降低住房和服务成本,使贫困人口,特别是贫民窟和计划外住区居民能够负担得起。 宣言还重申了“没有贫民窟的城市”这一目标,争取在2020年前使1亿贫民窟居民生活水平得到显著提高。
强化联合国人居署的授权:第56/206号决议
2002年,联合国大会通过第56/206号决议,强化了人类住区委员会的授权和地位,以及联合国人类住区中心(人居中心)的地位、角色和职能。 决议于2002年1月1日生效,将联合国人类住区中心改组为联合国大会的直接下属机构,联合国人类住区规划署,即联合国人居署(UN-Habitat)。与此同时,人类住区委员会这一政府间决策机构也改组为联合国人居署理事会(GC)。 决议决定,理事会将由58个成员组成,由联合国经济及社会理事会(UN’s Economic and Social Council)每四年选举一次。其中非洲国家占16个席位,亚太地区国家占13个席位,东欧国家占6个席位,拉丁美洲和加勒比地区占10个席位,西欧及其它国家占13个席位。 决议还授权联合国人居署负责管理和监控联合国生境和人类住区基金会(UNHHSF),作为接收资金和分配城市发展方案援助资金的机构。决议进一步强调实施《人居议程》的重要性,尤其是人人享有适足住房和实现人类住区可持续发展的目标。